■楊泰順
近來藍白兩黨透過立法院的多數決，通過了不少與執政黨立場相違背的政策，如《警察人員條例》、《軍人待遇條例》、與《財劃法修正案》等，讓掌控行政體系的民進黨大為跳腳。面對在野黨的強勢作為，總統兼民進黨黨主席賴清德透過與同黨立委的便當會，公開表態支持行政部門以「不副署」或「副署後不執行」等方式，抵制立法院所通過的政策及法律。部分親綠媒體大讚此一策略乃「為台灣民主永續立下一個里程碑」，但行政體系以非憲法授權手段否決民意機構所通過的法律，恐怕很少憲政學者會認同有利民主鞏固。
行政與立法人員，因教育出身、職位升貶、任期長短、負責對象、工作保障等各不相同，看待政策的想法自然難以一致。美國立憲者設計三權分立，目的便是利用這樣的不一致，使三權互相牽制，如制憲者所言，讓「野心制衡野心」。由於三權會有衝突，各權自然希望爭取民心贏得優勢，人民權益從中便可獲得保障。
但在此一設計下，兩權若堅持己見互不相讓，政府施政便容易出現僵局。為了化解僵局，美國制憲者設計了三道安全閥：一是總統對國會所通過的法律擁有覆議權（又稱否決權），國會必須取得兩院同時超過三分之二的多數才得反覆議，難度甚高；二是國會固定任期僅有兩年，為民主國家最短，不符民心的政策國會當然不敢恣意妄為；三是最高法院可以判決國會所通過的法律違憲，使國會多數無法濫權。在這三道安全閥的運作下，美國行憲兩百餘年，行政與立法雖然齟齬不斷，但政府未曾真正失能。
中華民國憲法在相當程度上抄襲了美國的分權設計，但行憲八十年來，這個三道安全閥卻在七次修憲中被一一廢除了功能。今天所見行政與立法的困境，當年聯手修憲的國、民兩黨難辭其咎。
一九九四年憲法第三次增修時，國民黨為了強化總統職權，主導廢除了憲法本文總統任命行政院長必須獲得立法院同意的條文，使得半總統制中總統與院長相互制衡的機制喪失。一九九七年修憲，更因凍省、任務型國大、與限縮行政院長副署權，使得總統權力進一步擴增。為了制衡總統權，該次修憲也賦予了立院彈劾總統的權力，並將反覆議門檻降至二分之一，成今天憲政僵局的罪魁禍首。一九九九年立委任期再被修憲延長成四年，二００五年又將立委席次減半，兩者均降低了立委對民意壓力的感受度。美憲設計中破解行政立法僵局的兩道安全閥，在台灣已是武功盡失。
三權分立體制既然視衝突為必然，以憲政仲裁者自居的大法官，便在權力平衡中扮演了關鍵性角色。故而，立法體系對提名大法官人選嚴格審查，便不難理解。根據歷史資料，美國國會拒絕提名大法官的比例確實遠高於其他政務官，面對國會的杯葛，美國總統只能以補提名應對。由於法院的功能不能閒置，補提名的程序常在數周內便會啟動，而國會也可能持續杯葛。此時總統便得放下身段，主動探詢國會的態度，甚至以利益換取關鍵議員的支持。有時甚至得犧牲專業，刻意提名女性與少數族裔，讓議員為了選票考量不敢投下反對票。以雷根總統的聲勢之隆，當年提名耶魯法學權威柏克卻遭到國會否決，隨後補提名的黑人甘迺迪，媒體廣泛認為他不學無術，甚至還涉及性騷醜聞，但依然因膚色而獲得通過，此一案例迄今仍被廣泛引述。
台灣的兩權對立遠遠超過美國，憲法法庭的重要性因而水漲船高，立院不敢輕易放水可想而知。但如此重要的機構，卻有半數法官可以虛懸超過一年，使得法庭無法正常運作，執政者難辭其咎。民進黨支持者認為這是立院惡意杯葛使然，但若比較美國的往例，總統捫心自問，是否曾就大法官人選事先諮詢在野人士？是否接續提名瓦解反對的合理性？是否曾挑選中性人士爭取在野認同？一味蠻幹，又如何責怪在野黨寸步不讓？
面對「境外敵對勢力」的武力威嚇，團結民心已是保障台灣安全的當務之急，分裂與對立只會讓台灣失去所有。如果歷史共業讓解決衝突的機制宛如廁所花瓶，擔任國家最高領導人的總統，便應更懂得忍辱負重，肯為化解對立而放下身段與在野多溝通。指示行政院長以「不副署、不執行」等非憲政手段拉高朝野對立，必將在歷史上留下破壞憲政民主的汙名。
（文化大學特聘講座教授）