■林騰鷂
中華民國憲政發展至今，究竟出了什麼問題？為何民主選舉照常舉行，五院憲政機關依然存在，行政與立法卻衝突不斷，司法公信力備受質疑，監察功能停擺，國家人事制度也面臨政治化危機？
當前憲政困境，主要是憲法權力分立、相互制衡與責任政治的制度功能，面臨嚴重考驗！
歸納而言，當前的憲政困境有六：
一、總統有權無責，權責嚴重失衡。
總統由人民直選，掌握行政院長任免、重要人事提名、國防外交及國家安全等重大權力，卻無須到立法院接受質詢。行政院長由總統任命，施政受總統重大影響，卻須向立法院負責。總統掌握權力，行政院長承擔國會責任，形成權責不相稱的憲政結構。
二、行政權力失控，國會制衡困難。
《憲法增修條文》第三條明定行政院對立法院負責。行政院對法律案、預算案及條約案認為窒礙難行，得依法提出覆議；覆議後立法院維持原案，行政院長應即接受。
然而，卓榮泰一再不副署立法院三讀通過的法律，既不循覆議程序，也未尋求憲法審判，引發行政院長能否藉副署制度取得實質否決權的違憲爭議。
行政院長如果可以自行決定哪些法律得以公布，那國會立法權豈不形同虛設？
三、司法公信受損，憲政人事陷入僵局。
大法官提名兩度遭立法院否決，總統遲未重新提名，憲法法庭人事不全，憲法審判功能及司法公信力受到質疑。
釋字第六三二號解釋指出，總統應適時提名，立法院應適時行使同意權，不得消極不為，致使憲法機關無法正常運作。立法院表決不同意，也是行使同意權，不能混為一談。
檢察總長被提名人徐錫祥未獲國會同意，卻自五月八日起代理檢察總長，至今超過五個月。《法院組織法》第六十六條對檢察總長出缺後重新提名設有三個月期限。長期代理如何符合國會同意權的制度目的，令人質疑。
四、監察功能失靈，政治監督失去作用。
監察院應獨立行使彈劾、糾舉、糾正及審計權，而非淪為執政黨打擊異己的工具。今年九月二十九日，二十七位監察委員被提名人全遭立法院否決，監察人事僵局持續，監察權正常運作受到影響。
五、考試功能弱化，文官制度面臨政治化。
考試院應維護公平考選、文官專業及行政中立。政府如果用人重視政黨關係甚於專業能力，任由政治酬庸侵蝕文官體系，國家機關豈不逐漸淪為執政黨的人事資源？
五院如果只剩機關形式，卻不能有效發揮憲法功能，憲政體制還有多少實質意義？
面對這些困境，賴清德總統至少應立即採取七項解方：
第一，實踐憲政承諾，提出修憲方案。二０一九年六月，賴清德曾承諾當選總統後立即啟動憲政國是會議，改革雙首長制，恢復行政院長的國會同意權，並調整考監兩院職權。如今已就任兩年多，應提出具體修憲方案與改革時程，不能讓承諾淪為選舉口號。
第二，撤換卓榮泰，恢復行政院向國會負責。《憲法增修條文》賦予總統任免行政院長的權力。賴清德應正視卓榮泰不副署法律引發的憲政爭議，行使任免權，落實行政院向立法院負責之憲法要求！
第三，尊重國會立法、預算審議及人事同意權。行政院對國會通過的法律案及預算案，應依憲法規定辦理，不得恣意規避；總統對國會否決的人事提名，應尊重其同意權的行使，不得以長期代理方式架空國會。
第四，立即補提名大法官。總統應依釋字第六三二號揭示的憲政原則，提出專業、公正、獨立且具有社會信任基礎的人選，維護憲法審判功能。
第五，重新提名監察委員。檢討前次提名未獲同意的原因，並提出適任人選，確保監察權獨立行使，不能淪為民進黨主席之利益分配管道！
第六，重新提名檢察總長。依《法院組織法》儘速提出人選，接受立法院同意程序，不宜長期以代理制度取代正式任命，損及檢察獨立與公信力。
第七，確保考試權與行政中立。落實公開、公平、專業的文官任用制度，防止政治酬庸以及行政機關政黨化，維護國家公務體系的專業與尊嚴。
憲法是保障人民自由、權利、尊嚴與幸福的根本規範。其主要精神是：
主權在民是根本，多數統治是基礎，責任政治是保障，良好行政是義務，人民尊嚴與幸福才是目的。
賴清德既然曾經承諾憲政改革，如今又掌握總統職權，就應率先遵守憲法、落實責任政治、健全五院功能。
總統不能只有權力而沒有責任，更不能要求別人遵守憲法，自己卻不願實踐憲政承諾。
因此，值得全民追問的是，賴清德究竟要繼續讓國家陷於憲政對立，還是願意帶頭改革，讓民主憲政重新回到權責相符、相互制衡、保障人民幸福的正軌？
（作者為東海大學法律系退休教授）