台灣因農地流失而陷入戰略被動，這樣的處境實在令人憂心。圖為遭到濫採砂石的農地。(本報資料照) 李建緯 近日《國土計畫法》（以下簡稱國土法）三讀通過展延實施，原定明年上路的各縣市國土功能分區圖，實施年限再展延六年引起爭議。然而何謂國土法及其影響，台灣社會鮮少有深層的討論，本文想以「糧食安全」為論述軸線重顧國土法必需存在的意義。 「糧食安全」（Food security）依聯合國定義為：「所有人在任何時候都可以在身體、社會和經濟上獲得充足、安全和有營養的食物，以滿足他們的食物偏好和飲食需求」，從學理維度，糧食安全，可劃分為「和平時期下的糧食安全」（Peace time）與「戰爭或緊急狀態下的糧食安全」（War time），前者能依自由化貿易獲取糧食，但後者將國家行為者假設在危險狀態，外部供應鏈中斷，資源無法再依賴進口，換言之，需要充足的本土糧食供給，做為戰略儲備，提升抗?擾能力（ Anti-interference ability ），以維繫國家生存。 顯而易見，台灣屬於後者，面對地緣政治危機，具潛在戰爭風險，實現糧食安全已是火燒眉毛。以下兩組數據顯示台灣的糧食並不安全。 近五年來，糧食自給率逐年遞減至百分之三十、耕地面積更減少了一萬多公頃。這些數據變化敲響了警鐘：若農地持續流失，台灣何以糧食自給？國家安全焉得保障？這還不包含農業勞動力不足的問題。 國土法的核心是解決「農地非農用」之弊。其立法目的之一即是防止農田被濫改為建地，為農地破碎化亡羊補牢。 自民國八十八年的《農發條例》打開潘多拉盒子，農地改建地、濫蓋農舍、農宅，二十餘年來農地流失積弊已深，無節制的資本化偷走了台灣的農田，讓本該農用的土地傷痕累累，讓本處於弱勢的農業更加脆弱。短視近利的開發與炒地皮使我國農地支離破碎，除了環境生態的破壞，國家糧食安全也存在風險。 因應國土永續發展，國土法依據國土性質，將全國劃分為四大功能分區，分別為「國土保育地區」、「海洋資源地區」、「農業發展地區」及「城鄉發展地區」。此法以統籌全國土地利用為目標，補足過去的區域計畫法的空隙，讓國土空間利用更符合永續發展的精神。其中國土法第六條規劃基本原則：「農業發展地區應以確保糧食安全為原則，積極保護重要農業生產環境及基礎設施，並應避免零星發展。」將「農業發展地區」細分為優良農地、良好農地、坡地農地等，予以不同程度保障，防止不當開發。 反對國土法者常批評該法實施會讓「農地價格下跌、農民利益受損、農民無法翻身」忽視了更深層次的問題：農地並非單純的經濟資產，而是關乎國家糧食安全的重要資源，農地存亡攸關國家存亡。當挪威因應地緣政治風險積極備糧、日本在海外投資農地以確保穩定供應時，台灣卻因農地流失而陷入戰略被動，這樣的處境實在令人憂心。 如今國土法延宕，此舉將進一步加劇農地濫改建地的亂象。據統計，過去半年內，由於地方預期《國土計畫法》即將上路，各縣市湧入大量土地變更申請案件，申請數量已超過一千多件。未來六年內，這類案件勢必持續增加，而政府若無法有效控管，台灣有限的耕地資源恐將進一步縮減。 戰國時期商鞅即建議秦王「國之所以興者，農戰也」道出國家興盛的根本在於農糧，是以糧食安全是國家安全的最後一道防線，農地則是這條防線的根本保障，尤其台海處於戰火邊緣，實現糧食的自給自足至關重要，當敵軍採蟒蛇戰術封鎖全島時，台灣才能屹立不搖。 （作者為台灣國際戰略學會副研究員。本文為國戰會授權刊登）

剛過世的美國總統卡特基於美國國家利益與中華民國斷交，並未向中華民國道歉。(路透，資料照) 曾任川普上任政府最後一位國務卿的蓬佩奧日前在台灣演講表示，即將重返白宮的川普將中國大陸視為威脅，應仍會以「制中」為印太政策的優先考量，程度與力道相較於拜登政府只會更強。面對新的國際局勢及性格多變的川普，各國無不謹慎以對，台灣在提升與新政府雙邊互信之際，更要尋求強化自主能力，以免遭池魚之殃。 國際政治就是大國博弈的競技場，不僅是各種學說義理的角力，基於國家自身利益，更是「人不為己、天誅地滅」的具體實踐。基本上，川普高喊「美國優先」及「讓美國再次偉大」的口號並不奇怪，眾人所質疑的是他過度強調的美國至上主義。據此，若要說二戰後的國際秩序極可能會因川普而面臨重整，各國倒不如儘快適應他重新調整美國政府所設定的國家利益順序。 剛過世的美國總統卡特卸任後曾來台訪問，並未就與我國斷交道歉。由此觀之，眾人應理解當年卡特與中華民國斷交、轉而外交承認中共政權的決策行為，是基於美國利益考量而做。我政府及人民固然激憤難平，但從美方的「聯中制蘇」角度來看，這是必然的結果，因為這符合當年美國的戰略。同理，美國現階段把中共視為最重要的競爭對手，不也是基於此一出發點？台灣雖受益於美國的安全保障，卻不能沒有自身的自主國家戰略，畢竟各國的利益不盡然完全一致。 猶記得，當季辛吉於一九七一年踏上中國大陸的消息傳到全世界，不僅舉世震驚，中華民國更覺遭到背叛！次年尼克森破天荒訪問大陸，成為首位訪問共產中國的美國總統時，更讓各國體認到國際社會將迎來全新的戰略競爭格局。 若說中華民國是當年美國外交轉向的最大受害者，並不為過！更甚者，許多國家意識到風向轉變，接連與我國斷交、轉而承認北京，是中華民國外交的重大挫敗，再多的道義譴責都敵不過各國的現實考量與利益算計。卡特總統雖因國會壓力而不得不簽署《台灣關係法》，卻也為台美陸三角關係設下難以打破的架構。 川普亟欲重振美國經濟，被認為是新版「重商主義」，他動輒以提高關稅或軍事手段作為脅迫他國就範的工具，台灣的高科技供應鏈及國防預算就是他對台政策的重點。川普雖不至於全然罔顧台灣的安全問題，卻也必將施壓賴政府承擔更多的自我防衛責任。台灣固然不能逃避，卻也應斟酌己身實力，尤其是一旦台灣捲入軍備競賽，龐大的國防開支更恐將把台灣壓得難以喘息！ 不可否認，美國是台灣最重要的安全後盾，當然就對我國保有最大程度的影響力。然而，台美往來應基於尊重互惠原則，絕非上對下的不對等。賴政府在規劃國安政策之際，參考美方立場固然有現實需要，卻絕非當作最重要且唯一要件，更不能把合理的「疑美論」抹紅成配合中共統戰的賣台，此舉已違反民主制衡原則，更是假借國安之名、行濫權之實的行為。 冷戰時期美蘇對抗的大國抗衡，已轉變為新型大國博弈的新冷戰，只不過整個國際體系已不是兩超壁壘分明，而是全球化、多極化賽局。川普的美國優先及交易性格必將衝撞現行國際體系，各國都難避免。賴政府除應未雨綢繆，藉由現行台美溝通管道強化雙邊認知，尋求與川普團隊接觸對話、爭取支持的機會，也應認知到美國總是基於本身國家利益，台灣始終都要自立自強。