〈 府城廣角鏡 〉修憲、責任政治、權力制衡與民主意識

　■蔡文斌
　我國憲法傾向內閣制，民進黨最早也想推內閣制，但一九九０年六月，民進黨將「民主大憲章」提交國是會議，認為要贏得國會過半、似乎路途遙遠，為了謀權而改弦易轍，主張總統制。後來，在李登輝的主導下歷經六次修憲，落實了總統制，但總統制會發生獨裁，所以又出現制衡總統權力的相輔設計呼聲，這是近年來修憲議題聚焦的重點之一。
　美國是總統制，種花生的、演電影的、破產六次的都可以當總統，但美國總統都要向國會發表咨文，直接對國會負責，讓責任政治得以運行。我們的憲政設計本來也有這個機制，但卻沒有去做。
　陳水扁執政時，朝小野大，沒有機會；馬英九執政時朝大野大，如果當年馬進入立法院進行國情報告並接受國是建言，自然就建立了制度。現在，民進黨完全執政，朝大野大的機會又來了，蔡英文應該到立法院去做國情報告，並接受國是建言。
　總統向國會提出國情報告，在我國並非沒有前例，回顧一九九三年的元月四日，我就以民進黨國大團黨召集人的身分，代表民進黨向當時的總統李登輝提「國是建言」。現在，只要蔡英文、完全執政的民進黨願意，就可以做到。
　其次，我國憲法在廢除立法院行使閣揆同意權後，變成由總統可隨時任免行政院長，但行政院卻又是首長制，閣揆具有獨排眾議的權力。陳水扁最初任命唐飛當閣揆，但民進黨政府要廢核四，唐飛就在院會前夕被陳水扁「准辭」下台。當時，陳水扁所處朝小野大的政治困境，以及唐飛的痛苦，彷如昨日。因此，如何回歸責任政治及多數統治等權力分立的制衡原理，才是思考核心。
　修憲的另一個焦點在於是否要「廢考監」？孫中山在行政、立法、司法之外，加入考試權與監察權，考試權源於中國科考文化，科場舞弊，重則腰斬、甚至凌遲。監察權則是監察御使、按君大人，制度久遠。
　然而，時代進步至今，社會發展更多元、複雜，需要獨立行使的職權，何止於考試、監察？中選會、金管會、公平會、中央銀行等，獨立行使職權的重要性，絕不下於考試、監察，甚至更為複雜。
　再看近年來科技發達，網路通訊日新月異，大數據運用於生活、防疫相當普遍，但也衍生監控、侵害人民隱私的疑慮。國家通訊傳播委員會是否不受政府或特定政經勢力操控，與人民切身權益相關，也非常重要。
　目前，對考試、監察兩院，「留權不留院」看來似乎是朝野趨向的共識。未來，將考試院改為「國家考試委員會」、監察院改為「行政監察委員會」，且均以獨立管制委員會來繼續行使考試、監察兩權，運作類似於中選會、中央銀行、公平會、金管會獨立機關。未來，對官制官規的決策與執行，可進行更符時代的運作設計，除了國家考試委員會，行政院人事行政總署可修法改為人事部。過去中央六部就是吏戶禮兵刑工，吏部就在內閣排名第一，掌管天下文官任免、考課、升降、勛封、調動等事務。
　至於監察權，彈劾、糾舉都是「警告」的意思，但「言者諄諄、聽者藐藐」，對今日官場又有多大作用？糾舉、彈劾目前國外多由「監察使」職掌，大部分國家歸行政權、少數國家歸司法權。監察權的歸屬，應參酌國內外實際運作情形，才能做出最好安排。
　至於「廢考監」有沒有比較好？廢了之後，改制為獨立管制委員會，能做到獨立行使職權嗎？只能說天下沒有完美的制度，關鍵還是在心態。亦即總統有沒有民主意識、是否刻意曲解法令，現行的五院制，總統提名的大法官、監察委員、考試委員、閣揆提名的各獨立機關委員等，有沒有隨著政黨更替而在心態上傾藍、偏綠而謀權呢？徒法不足以自行，心態，才是制度運行的關鍵。
（前考試委員、第二、三屆國代蔡文斌律師口述，記者趙家麟採訪整理）